【作者】张莉 李舒雯 杨轶轲

【摘要】城市高质量发展在空间上的表现是土地的高效利用，重点在提高土地利用效率。这背后，与中国特殊的城市土地制度关系密切。本文试图梳理新中国成立后，70年来的中国城市土地制度演进，为中国城市土地市场上的变化寻找制度起点；在此基础上，分析城市土地利用效率的整体表现，并探究背后的成因，尤其是基于地方政府的行为逻辑进行分析。具体而言，一方面，地方政府是当地城市建设用地一级市场的垄断供给方，土地出让为城市建设提供了资金支持，土地融资和城市基础设施建设投资之间存在正反馈机制，从而加速了城市化进程，导致城市向外蔓延，土地利用效率偏低。另一方面，不同城市之间和城市内部不同用地之间存在错配，影响土地价格、企业的用地成本和居民的居住成本。地方政府同时面临来自其他政府的横向竞争，在土地制度安排下，倾向于更多出让工业和商业用地以获得持续税收收入，同时限制住宅用地出让以获得更高的土地出让收入，抬高了城市化过程中的居住成本。最后，总结前文的基础上，提出如何提高土地利用效率的政策建议，城市建设用地应当以市场配置为主，供给适应需求，形成一个竞争的城乡土地市场，提高土地配置效率，促进城市空间的高质量发展。

【关键词】土地制度 土地利用效率 错配