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罗英:促进型质量立法(一):功能定位


发布人:    审批人:    点击数:0    发布时间:2015-03-17


自上世纪80年代开始,一种新型的立法形式在西方发达国家兴起。这种立法形式主要以强化政府的引导与促进职能为特征,针对经济社会发展的薄弱环节或者区域性问题,强调通过政府倡导全社会多元主体的参与,共同推动和促进经济社会的全面均衡发展。典型的如美国1987年制定的《马尔克姆•波多里奇国家质量改进法》,主要内容规定“马尔克姆•波多里奇国家质量奖”的评奖规则,以奖项的设立来推动国家产业的升级发展。此后欧盟注意到该法对美国产业升级和产品质量提升的积极作用,在1995年有针对性地制定了政策性文件《欧洲质量促进政策》,通过对质量促进的倡导,对欧洲的质量发展进行积极的引导。再如,德国早在1967年就制定了《经济稳定与增长促进法》,旨在通过法律明确政府对经济的宏观调控领域和手段,并以“在市场经济的体制下,促进经济持续地适当的增长,同时保持物价稳定、高度就业和外资平衡”为目标。 

纵观各国,这种立法形式往往萌生于一国转型升级的发展阶段,着眼于通过政府的行政指导和经济性诱导手段等柔性治理方式,引导、扶持某些产业、领域乃至整个国家的均衡发展,体现了国家长期规划和宏观调控的意图。自上世纪90年代起,我国也开始出现此类立法,主要包括《民办教育促进法》《清洁生产促进法》《循环经济促进法》《农业技术推广法》《科技进步法》《促进科技成果转化法》《农业机械化促进法》《就业促进法》《中小企业促进法》等9部法律,人们将这一类法律简称为“九促法”。

当前我国经济发展已经进入新常态,如何将推动发展的立足点转到提高质量和效益上来,推动我国经济社会发展全面进入质量时代,成为社会各界共同关注的重大问题。今年两会期间,有人大代表就专门提出“关于尽快制定质量促进法”的议案,并建议质量促进法应着重规定国家质量创新发展的创新举措。根据媒体报道代表们的议案内容来看,代表们普遍注意到在我国转型发展的关键时刻,通过对质量促进发展的历史意义和战略性作用,但对于何谓质量促进法、如何定位质量促进法的功能则有待理论研究的进一步推进。 

对质量促进法进行科学的功能定位,首先需要对促进型立法所体现的发展趋势进行理性分析。一般而言,产生于经济发展转型时期的促进型立法体现了以下两大趋势:第一,政府职能转变与优化的趋势。政府从过去单纯的管理者向兼具管理与服务职能转变,更准确地说政府更加强化服务职能。第二,公共事务的社会参与程度向纵深发展的趋势。促进型立法往往调整经济社会发展的薄弱环节、基础性领域或者具有较好发展潜力的新领域,需要汇聚更多的发展智慧和力量源泉,一般都会强调全社会多元主体的共同参与。就这两个趋势而言,我国在此刻提出要制定《质量促进法》,无疑是非常合乎时宜的。一方面,在全面深化改革的大背景下,政府职能的转变以及服务型政府建设的火热开展,质量安全的监管职能与质量发展的服务职能并重,已成为未来质量体制改革的确定方向,并已经在积极地付诸行动。另一方面,构建质量的社会多元共治机制,共同促进质量问题的解决,亦成为了全社会的普遍共识。 

在此基础之上,对于质量促进法的功能定位可做进一步分析。首先,这部法律应当规定定位为促进质量发展的基本法。我国现有的与质量直接相关的法律已达11部,主要包括《产品质量法》《食品安全法》《药品管理法》《农产品质量安全法》《进出口商品检验法》《国境卫生检疫法》《进出境动植物检疫法》《计量法》《标准化》《特种设备安全法》等,这些法律基本上都偏重对质量问题的政府管理,属于专门的管理型质量立法。《质量促进法》定位为促进型质量立法,与上述管理型质量立法存在本质区别,可将其作为全面规定质量发展领域一般性问题的基本法。

其次,这部法律应当以构建全社会各质量主体共同参与促进质量发展为核心内容。在谈论质量促进法的内容时,很多人会侧重从政府角度强调应当规定促进质量发展的各类积极措施和政策。这种立法定位无疑偏离了促进型立法所反映的时代发展趋势,也是我国现有质量立法始终无法在解决质量问题中发挥应有作用的重要症结所在。因此,质量促进法应当要将质量多元主体的共同治理作为核心内容,并将此作为整部法律的框架来进行内容的安排。

最后,这部法律应当着眼于对微观产品(服务)质量和宏观经济增长质量的双促进,对该法中的“质量”做扩展性定位。这意味这部法律中规定的质量促进既包括对具体的微观产品(服务)质量的促进,也包括对宏观经济增长质量的促进。前者可以视为直接的个别的促进; 而对于宏观经济社会发展质量的促进, 则往往是在直接的、个别的促进的基础上实现的, 对经济社会发展的促进可以视为间接的整体的促进, 是一种更高层次的促进。《质量促进法》应兼顾宏微观两个层面的质量促进内容。







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