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邓悦:PPP模式打造新常态下共同治理的具体实践(上)


发布人:    审批人:    点击数:0    发布时间:2015-03-31


PPP模式即Public―Private―Partnership的字母缩写,它实际上是一种公私合营的模式。是指政府与私人组织之间,为了合作建设城市基础设施项目,或是为了提供某种公共物品和服务,以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作的顺利完成,最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。随着我国经济发展进入新常态,将市场机制引入政府投融资项目成为推进国家治理体系和治理能力改革的重点。PPP模式作为一种政府与社会资本合作的模式正是适应我国经济发展新常态下的现代财政制度的体制机制变革的具体实践。2014年以来,财政部大力推广PPP模式,构建系统性管理制度和政策体系,国务院有关部委、各级地方政府对PPP工作高度重视,积极探索,一大批PPP项目“落地”实施。初步统计,截至3月各省已公布的2015年PPP项目计划投资总额已近万亿元。

特别是十八大以来,我国正在积极实施新型城镇化发展战略,有别于城市盲目和扩大和扩张,新型城镇化需要不断提高公共产品和服务供给效率和质量,也需要大量的资金投入。一方面,随着城镇化、工业化加速,基础设施建设资金缺口加大;另一方面,随着我国经济新常态的出现,财政收入增速明显下降,地方融资平台规范转型迫在眉睫。因此,创新公共服务投入机制,推广PPP模式势在必行。推广PPP模式能够充分发挥政府和私人部门各自优势,提高公共服务供给效率和质量,实现长期激励相容。从政府角度看,通过动员私人资本参与,不仅可以减轻当期财政支出压力,而且可以平滑年度间财政支出波动。从社会角度看,通过发挥公私部门的各自优势,能“让专业的人做专业的事”,并建立激励相容的约束机制,把政府的政策目标、社会目标和私人部门的运营效率、技术进步内在动力结合起来,充分提高公共产品供给效率。从市场角度看,通过PPP模式,私人部门可以进入电力、道路、供水、供热等公共服务领域,大幅拓宽了国内企业特别是民营企业的发展空间。这也是全面深化经济体制改革,发展混合所有制经济的一项重要内容。

事实上,我国从上世纪90年代以来,一直在探索使用以BOT为主的PPP模式,这种探索主要集中在城市基础设施领域,因为BOT本身就是英文Build-Operate-Transfer的缩写,直译为“建设-经营-转让”。实际是由政府向私人机构颁布特许,允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。一方面,BOT能够保持市场机制发挥作用。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行,政府以招标方式确定项目公司的做法本身也包含了竞争机制。作为可靠的市场主体的私人机构是BOT模式的行为主体,在特许期内对所建工程项目具有完备的产权。这样,承担BOT项目的私人机构在BOT项目的实施过程中的行为完全符合经济人假设。另一方面,BOT为政府干预提供了有效的途径,这就是和私人机构达成的有关BOT的协议。尽管BOT协议的执行全部由项目公司负责,但政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段,政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段,政府又具有监督检查的权力,项目经营中价格的制订也受到政府的约束,政府还可以通过通用的BOT法来约束BOT项目公司的行为。

 BOT这种投资与建设方式被一些发展中国家用来进行其基础设施建设并取得了一定的成功,但很多项目在利益分配、风险分担、政府监督三个核心环节上一直陷入“形似而神不似”的怪圈,比如政府承担过多风险、政府或企业失信现象时有发生、项目运行缺乏持续有效监管等。关键原因在于缺乏顶层设计、法律法规缺位、制度建设滞后。由此我们发现,良好的法律环境、科学的政策体系是PPP规范健康发展的基础和保障。当前推进PPP模式的核心是建立健全制度体系,厘清政府与市场关系,明晰政府和市场的边界,强化“合同和契约观念”。对此,2014年以来,财政部已经相继出台了PPP工作通知、操作指南、合同指南等多项规范操作规章。







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