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【程虹】有“管”有“放”,才能有发展


发布人:    审批人:    点击数:0    发布时间:2015-09-24


    编者按:近日,《中国工商管理研究》围绕我国工商系统的改革,尤其是基于2015年8月3日召开的全国工商行政管理系统深化改革和加强基层建设工作座谈会,国家工商总局党组书记、局长张茅同志张茅同志在会上的讲话精神的解读,对程虹教授进行了专题采访。现特将本次专访内容整理为本期专家视点,全文内容如下:

 

    《中国工商管理研究》:在深化改革和加强基层建设工作座谈会上,张茅同志总结了上半年全国工商和市场监管部门的工作成绩,并专门谈到了李克强总理视察总局时特别强调,工商系统是推动大众创业、万众创新的“先锋官”,是深化改革的“先行官”,是市场秩序的“守护神”,是市场监管的主力军。作为一位研究和推进市场监管领域发展的专家学者,您怎样理解总理的这一评价?
    程虹:应该说,克强总理的这个评价是客观的,反映了我国近几年来全面改革的实际,也是对全国工商和市场监管部门勇于担当的充分肯定。实际上,克强总理这四句话的评价,是一个完整的整体,相互之间有着内在的逻辑联系和系统规律。首先,我们国家之所以要全面深化改革,根本的目标还是要激发社会的活力,这也符合现代治理体系的本质,只有每一个人都能迸发出创新的活力,整个国家和社会才会拥有坚实发展的基础。工商这几年来所推行的商事登记改革,就是从源头上为每一个愿意创业的公民提供了良好的制度激励,也是为我国经济集聚了最重要的发展要素。坦率的讲,经济的活力和创新绝对不是规划出来的,而是无数的市场主体试错试出来的,类似华为和联想这样一批世界级的企业,当时都是毫不起眼的一些小的市场主体。其次,我们国家的全面改革,尤其是经济改革,可以说从商事登记改革中找到了支点,商事登记一小步、全面改革一大步。这个评价绝对不是溢美之词,无论怎样改革,都要问一句是否为每一位普通老百姓的发展提供了机会,即使老百姓去创办一家公司亏损甚至破产了,这对他来说都是一次机会,最怕的是老百姓没有自主选择的机会。所以,商事登记改革的意义就在于此,这不是一件小事,而是一件天大的事情,那就是让老百姓有自主选择的机会和空间。所有改革最终都要看老百姓满不满意,如果老百姓连让自己创业的机会都没有,他怎么会满意呢?因而,工商系统确实为我们国家的全面深化改革起到了先行示范的作用。最后,市场经济的秩序到底怎样才能真正的得到建立,一句话那就是要竞争,作为政府来说就是要保护竞争。市场经济几百年的发展历程已经证明了一个常识,那就是竞争越充分市场秩序越好,说的更通俗一点,我们原有体制只有“放”,才能“管”。道理非常简单,如果市场中的主体都是由政府审批出来的,那怎么可能会有公平的竞争呢?而没有竞争,秩序又如何建立呢?从这个意义来说,工商的改革告诉我们,没有“放”,就无所谓“管”,而没有竞争,也就绝对没有秩序。市场的权利还给市场,政府才能够真正的做到有效监管,如果你管的都是定位不对的,那这个监管一定不会有效。综合起来说,这几年工商系统的改革真正的为我国的全面改革提供了一个很好的示范,那就是要尊重市场的决定性作用,要激发每一个普通老百姓的创业活力,这样才能使改革成为新常态下的新动力。

 

    《中国工商管理研究》:在肯定成绩的同时,张茅同志在讲话中用专门的时间篇幅论述改革中出现的一些问题。在您看来,这些问题是否体现出了某些共性或特征?又应该如何从理论实践上加以化解?
    程虹:张茅同志所分析的这些问题,一点都不奇怪,都是改革发展中的问题,不改革这些问题会更严重,也提示我们改革只有进行时,必须以更大的勇气进一步深化改革。
    前面讲过,商事登记一小步、全面改革一大步,进一步的分析就是这一小步需要更多的一大步来配合。目前的改革确实起到了先行的作用,但过于的单兵突破而没有系统的跟进,先行改革的作用就得不到更充分的发挥。另外,制度也不是简单的书面文本,而是活生生的市场主体要去习惯和遵守的规则,包括工商部门自己的人员对新的制度也有一个探索和适应的过程。所以,我们经常讲中国的改革是一个渐进式的过程,是在过程中不断探索和完善的。当然,改革也不是盲目的实践,对于有些无论从理论还是实践都很清楚的问题,也需要在更高的层面加以整体推进,否则上下长期不配套所引起的系统功能的问题,会阻碍基层改革后的创新与发展。
    面对当前经济的新常态,我们应该有对经济发展更本质的认识,那就是只有依靠需求的拉动和企业供给的创新,才能使我们的经济发展模式从低质量的投资依赖型,转向高质量的需求拉动型。因而,从理论上来说,一方面要真正的按照市场的规律,让消费者的选择能够真正的发挥对企业优胜劣汰的作用;另一方面要进一步的改变政府对企业过度规制的状况,让市场的竞争激发企业提供高质量的产品和服务的内生动力。从实践层面来说,我们迫切需要改变市场中质量信息严重不对称的状况,主要通过市场主体和社会主体的力量,来为消费者提供可竞争的、多样化的和真实的质量信息,只有这样才能刺激消费。我认为,企业商事登记的改革当然非常重要,但消费者角度的市场质量信息严重不足的改革也同样重要,道理非常简单,没有好的质量信息,消费者就不会消费,这对企业的创新也是一个很大的约束。因而,改革应该从需求侧的消费者和供给侧的企业两个角度同步推进,既要推动基于企业的供给创新,更要推动基于消费者的需求创新,这样才能真正建立起竞争和约束相容的市场经济。

 

    《中国工商管理研究》:按照中央全面深化改革的要求,深入推进商事制度改革是下一阶段工商和市场监管部门的主要任务。您曾经在企业担任过主要负责人,对创业创新有不同于一般专家学者的亲身体验,站在这样“复合型”的角度,您对张茅同志提出的切实加强事中事后监管有何建言?
    程虹:在讲事中和事后监管之前,我觉得很有必要从理论上讲清楚一个问题,那就是事前为什么一定要少管。从根本上来讲,事前监管在很多领域就是政府权力的任性,就是行政权力对市场权力的不当干预和剥夺。老百姓办什么样的公司,从事什么样的经营,在他没有进入市场之前,严格来讲我们既没有权力,也没有能力就能事前的主观判断,他对社会是有害的。相反,如果赋予这种事前的权力,那只有一个假设,就是某个具体监管的行政人员具有超能的能力,能够事前的判断出这个市场主体的好坏与未来的风险。实际上,这个假设根本是不成立的,相反会阻碍市场蕴藏的未来可能的创新。当然,这样的一种管理思路,一定会蕴藏某些不确定的风险,但是一个社会管的过死只会导致更大的系统性风险,两害相权取其轻,让社会拥有活力毕竟是远高于风险的收益。
    政府走向事中和事后监管,也有一个改革的问题,那就是要从政府的独家监管,走向驱动市场和社会主体共同参与的监管,也就是所谓政府主要是掌舵而不是亲自划桨。比如,对某些不讲信用的不合格市场主体的发现,完全可以引用国际上通行的“吹哨法案”方式,让企业内部的人员来举报并给其奖励,这样的方式既能更准确的发现不合格的市场主体,又能大大降低行政监管的成本。再比如,在充分发挥消费者协会作用的同时,大力发展更多专业化的、社会化的消费者组织,让这些在细分领域更具能力的消费者组织,参与到市场的监管中来,就能大大的提高消费者对企业的专业监管能力。而且更加小规模的消费者组织,能够有效的避免因为组织过大而出现的“搭便车”现象,使得这些有共同利益的消费者组织到一起,提高消费者组织的行动能力。也就是说,即使是事中和事后的监管,也需要改革,也需要引进市场和社会的资源,来与政府一起形成共同的监管力量。


    《中国工商管理研究》:目前,全国25.9%的市、52%的县实行了综合执法,这一趋势还将持续强化。张茅同志提出,在新形势下加强基层建设要把握好四个原则,强调在综合执法中,要加强工商、质监、食药监的协作配合,整合资源,优化流程,发挥优势,更好地履行市场监管职责,发挥好工商和市场监管部门的主力军作用。您是我国“宏观质量管理”专业的开创者,与各相关部门有着良好的合作。要贯彻落实张茅同志的这些要求,您认为应该如何看待综合监管与行业监管等问题?
    程虹:关于这个问题,我认为也必须在理论上破除一个误区,那就是觉得无论是综合监管,还是行业监管,都是政府的事。所以,老是无谓的纠缠于哪些监管领域,到底归哪个部门管。坦率的说,我研究相关的监管问题多年,发现这根本就不是一个问题,不管是综合监管,还是行业监管,实际上都是由政府这样一个主体来进行监管,至于放在什么样的部门来管理,在本质上并没有根本的区别。另外,关于行业监管的专业性问题,也有一些不正确的认识需要澄清。无论从哪个角度来说,市场都是每天在变化的,而且会出现许多新的领域和新的专业现象,面对这么复杂的市场,政府有什么样足够的专业能力,来对市场进行所谓非常专业的监管呢?
    面对这样的分析,我们最应该解决的是政府监管的本质问题。第一,政府监管的边界要有明确的界定,那就是健康、安全、环保、反欺诈和公平竞争的领域,而不能够随意的拓展政府监管的边界。对于政府来说, 这些领域具有相对的稳定性,符合政府的能力范畴,同时这些领域又是市场的基本秩序,是政府实施公平的公共管理的范畴。第二,政府监管的方式要有科学的界定,那就是主要是制定监管的标准和风险的范围。也就是说,政府是裁判员而不是运动员,政府监管的主要职责是制定标准和规范,让市场主体明白什么可以做,而什么又不可以做。第三,政府履行监管的行为要有明确的限制,尤其在专业监管领域,不应该从事过于具体的技术行为。的确对某些对象的监管带有很大的专业色彩,但这并不意味政府就要去从事这些专业的技术行为。说到底,政府的监管只是为了获得监管对象的信息,而对信息的采集所需要的技术行为和技术手段,既不是政府的擅长,也没必要花费有限的行政成本。政府如果想获得被监管对象的技术状况,最应该采取的方法就是通过招标的方式进行公共采购,选择最具能力和最有公信力的技术提供商,从而低成本的获得高质量的监管信息。从制度角度来分析,政府直接掌握技术分析和专业评价的权力并非上策,容易导致竞争的不公平,会天然的倾向于保护自己所属的专业机构,而抑制其他同样可以提供更好专业能力机构的发展。
    以上的分析,可以让我们得出一个非常清晰的结论,对于政府来说,根本的问题不在于综合监管和行业监管的区别,而在于政府职能与市场社会职能的划分问题,政府行业监管所需要的专业能力,应该向市场和社会去购买。对于被监管对象来说,一个综合性较强的部门,当然更能够为其带来方便和确定性的服务。我觉得要特别指出的是,监管职能也不能泛化,有些促进经济发展的职能本身也是综合性的,应该和监管职能有明确的分工和区隔。







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