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【罗英】电梯立法之思(二):政府到底该管什么?


发布人:    审批人:    点击数:0    发布时间:2015-11-29


    面对一部小小的电梯,政府到底应该有何作为?这是长期困扰我国电梯安全监管部门的一个问题。
    对于这个问题的回答,我想首先回到法律文本上,梳理一下我国现行法如何规定政府在电梯安全监管领域的职能。目前,对电梯问题进行规范的法律法规、技术规范主要包括2014年施行的《特种设备安全法》、2009年修订的国务院《特种设备安全监察条例》、《电梯使用管理与维护保养规则》以及各地施行的电梯地方性立法。以下将集中分析前述三个全国通行的法律法规与规范性文件。为了让分析更具条理性和清晰化,我将按照职能履行的阶段分为事前、事中与事后,这三部全国性的法律法规和技术规范中涉及政府监管电梯的职权如下表所示。


    上述法条的梳理呈现以下几个特点:
    第一,事前的职能相较而言量更多,覆盖面更广,且主要以准入式的行政许可或者发挥许可功能的非许可类行政审批职能。这些行政审批涵盖了电梯的制造、使用、检验等方方面面,典型的如使用前的登记,根据实践中的情形来看,如果没有使用前的登记,电梯是根本不能投入使用的。这种使用前登记虽然没有被称为“许可”,但实质上却发挥着许可的功能,如果不进行这一手续的办理,电梯根本无法投入使用。今年在网络上流传甚广、引起公众极度恐慌的荆州安良百货商场的“电梯吃人”事故的责任认定过程中,对两名质监局工作人员进行责任追究,主要是基于玩忽职守这一理由,因其没有依法履行法定监管职责,缺少电梯的使用登记,且没有及时检查发现电梯隐患。可见,“权责一致”是基本法理,在法律中对政府权力进行怎样的规定,如果有履行不当或怠于履行的情形,都将引发政府责任问题。
    第二,政府不仅为电梯安全底线把关,而且要对电梯安全的技术把关。现有的法律规范将政府完全塑造成为一个全能型的保姆,而且是电梯安全的全能专家,典型的规定如对电梯的安全技术评审的结果的批准权。对于一个现代市场经济中的政府角色而言,是否要对任何市场问题都要精通?我想这个已经是一个不需要太多争论的话题。让市场的归市场,让社会的归社会,政府也不需要为了技术把关,用国家的公共财政经费去养一大批技术人员,避免机构臃肿带来的各种管理问题与成本的入不敷出。
    第三,事中事后的职能过于抽象,很难有效履行。随着政府机构改革的推进,将实现政府职能重心从事前向事中和事后转移,已经成为普遍共识,大多数政府部门都已经有此意识。但如何转移?转移之后如何有效履行事中事后的职能?电梯的安全如何通过事中事后职能的发挥而得到有效治理?从已有的法律与规范性文件的规定来看,这些规定都过于抽象,政府往往知道这些职能,但如何有效履行,并实现职能履行的效果,却无从得知,在实践中也往往流于形式。所以,事中事后职能履行与是实现机制,是在地方立法和未来修法中必须认真对待的一个问题。
    通过这些法律法规与技术规范的梳理与分析,对于政府在电梯安全领域究竟应该管什么这个问题,我想诺贝尔经济学奖获得者梯若儿的研究结论依然是适用的――政府应该着眼于规则的制定并保证这些规则的履行,同时要防止市场垄断与失灵。在电梯安全问题上,政府绝不是万能的,作为公共利益的守护者,他必须对电梯市场进行必要的制度供给,促进有序的电梯安全秩序的形成。但当市场失灵出现时,政府也不一定是首要的选择。只有当政府的规制相较于市场的方式而言,成本收益最大化时,才能选择政府规制。







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