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【罗英】“大部制”是体制改革的良方吗?


发布人:    审批人:    点击数:0    发布时间:2015-07-05


    在2013年启动的新一轮政府体制改革中,将政府有关食品安全监管的职能进行了整合。同时,在地方政府的体制改革中,将质监、工商和食药的职能进行整合并组建市场监管局,已经在越来越多的地方铺开。精简机构形成“大部门”,似乎已经成为我国政府为自身机构改革开出的一味良方。面对大量的经济性和社会性监管的领域由多个机构分而治之的现实,让分散的职能走向融合确实可以较好地减少机构之间的推诿,同时也避免了职能交叉、冲突,但这项改革是否真的促进了政府治理绩效的提升呢?虽然大部制的合并已经在各地得到越来越多的实行,这项改革的实际效果却很少有人进行专门的研究。 
    事实上对于政府政出多门的弊端,从已有的经验来看,一般会从两个方面去展开改革:一是如我国目前这般,通过组建单一机构来统一行使相关的职能;二是不进行部门的融合,维持现有部门的设置,只是不断加强部门间的协调合作。因此,对于大部制所要解决的问题,我们是可以提供其他的方案的。 
    地方政府在进行抉择,考虑是否应当进行市场监管“大部制”改革的时候,需要看到其实大部制改革并不是唯一的选项。面对这个改革的多项选择时,政府应当提高决策的科学性,不能一味地观望和跟风。 
    任何改革都存在成本,机构改革概不例外。美国政府问责办公室对加拿大、丹麦、爱尔兰、英国、德国、荷兰、新西兰七个国家食品安全监管体制重组和合并的情况一项研究表明,合并存在收益,但成本也是相当高昂的。以丹麦为例, 仅与合并有关的启动资金一项( 用于新的数据处理系统、实验设备、员工补偿和办公场所)就达到2.6 亿美元左右, 约占新建监管机构丹麦兽医和食品管理局2000年财政预算的21% (马英娟,2015, 第41页)。办公系统、设备和场所等只是政府改革的物理上有形成本,大部制改革并非简单的物理融合,而是要实现职能的实质融合。在这种“化学融合”的过程中,往往需要将某些职能从原有机构中剥离出来,交由新的机构来履行;原本并不熟悉的公务人员也将在一起共同面对公共任务,彼此之间的磨合、配合度提高都需要时日。最近我们院在政府的培训需求中面对大量的市场监管局希望了解如何开展合并之后的工作,提出要专门听我们院研究团队讲授市场监管局的工作应对问题。 
    我想这其中有一个非常重要的问题就是合并之后,大部制机构如何更好地实现彼此协作。大部制虽然能够解决一定的问题,但绝对是不够的,机械的融合无法解决所有问题,必须让合并之后的机构能够一起密切配合、互相协作,避免职能的碎片化,从而实现1+1+1真正大于3。在合并早期,要实现工作效果的提升,有必要在业务部门之外设立专门的综合协调机构,负责统筹协调大部制机构的所有事务,在早期部门职能融合过程中发挥润滑剂的作用。同时,要有效避免部门内部之间工作壁垒的形成,必须将实现信息在机构中的有效传递,通过信息的传递来为工作的协作开展提供燃料。 
    总之,“大部制”并非体制改革的唯一良方,需要其他辅助制度的配合,才能释放大部制改革的红利。






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